NOTE STORICHE SULL’IPAB PRINCIPE DI PALAGONIA E CONTE VENTIMIGLIA – PALERMO

1. Quadro normativo di riferimento del comparto delle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza

Le Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (altrimenti note con l’acronimo di IPAB) nascono con la Legge 17 luglio 1890, n. 6972 (c.d. “Legge Crispi”), che ebbe il fondamentale obiettivo di trasformare, coattivamente, le Opere Pie operanti sul territorio nazionale in enti pubblici, imponendo, di conseguenza, una uniformità dei criteri di funzionamento, della disciplina amministrativa e del sistema dei controlli statali.

La c.d. “Legge Crispi”, inoltre, ha disciplinato l’intera materia dei servizi alla collettività fino agli anni Sessanta quando, per effetto della Legge 12 febbraio 1968, n. 132, furono sottratte alla disciplina pubblica le istituzioni sorte per iniziativa privata al fine di prestare assistenza ospedaliera, con ciò determinando la separazione tra le attività assistenziali e quelle sanitarie.

Si può sinteticamente rilevare che, i successivi interventi normativi nella materia, hanno avuto come denominatore comune quello di procedere ad un sostanziale riordino del settore e, dopo la sentenza della Corte costituzionale italiana 07 marzo 1988, n. 396 – la quale dichiarò l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della Legge Crispi nella parte in cui imponeva la natura pubblica a tutte le istituzioni di assistenza e beneficenza per contrasto con il principio della libertà dell’assistenza privata enunciato a norma dell’art. 38 della Costituzione della Repubblica Italiana – quello di consentire, alle predette istituzioni, ove regionali o infra-regionali, di conservare pienamente la qualità di enti privati, anziché pubblici (cfr. ad esempio, il DPCM del 16 febbraio 1990).

Su questo medesimo tracciato si colloca anche la recente Legge 08 novembre 2000, n. 328, recante “Legge-quadro per la realizzazione del sistema integrato dei servizi sociali”, la quale ha inserito le IPAB tra i soggetti istituzionali chiamati ad intervenire attivamente nella gestione dei servizi sociali.

In particolare, l’art. 10 – Rubrica: Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza – collocato nel Capo II avente ad oggetto “Assetto istituzionale e organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”, delega il Governo ad emanare disposizioni normative finalizzate al riordino della disciplina delle IPAB, nel cui perimetro venga prevista la trasformazione della loro forma giuridica, fissandone altresì i principi generali e rimettendo, allo stesso (Governo), la 3

definizione delle modalità di inserimento delle IPAB all’interno della programmazione regionale del sistema integrato dei servizi sociali.

Infine, l’art. 30 L. ult. cit., dispone l’abrogazione della Legge Crispi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di riordino del settore, da emanarsi ai sensi del precedente articolo 10.

Il Governo ha ottemperato agli obblighi previsti dalla Legge n. 328/2000 cit. con l’emanazione del D.lgs. 04 maggio 2001, n. 207 avente ad oggetto il “Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, a norma dell’articolo 10 della legge 08 novembre 2000, n. 328”.

In generale, il decreto legislativo sopra-menzionato, dispone una nuova disciplina delle IPAB trasformate e riordinate in Aziende pubbliche di servizi (si veda il Capo II) o in persone giuridiche di diritto privato (si veda il Capo III).

Il Capo IV del decreto legislativo sopra-menzionato, inoltre, rimette alle Regioni l’incentivazione delle fusioni di più istituzioni, al fine di “potenziare la prestazione di servizi alla persona nelle forme dell’azienda pubblica di servizi alla persona di cui al presente decreto” (cfr. art. 19, primo comma) e la disciplina di forme semplificate di fusioni volte “allo scopo di favorire il processo di riorganizzazione” (cfr. art. 19, secondo comma).

All’art. 21 del decreto legislativo sopra-menzionato, recante una “Disposizione transitoria”, in particolare, si riafferma l’abrogazione della L. n. 6972/1890 alla data di entrata in vigore del decreto stesso, precisandosi che “… nel periodo transitorio previsto per il riordino delle istituzioni, ad esse seguitano ad applicarsi le disposizioni normative previgenti, in quanto non contrastanti con i principi della libertà dell’assistenza, con i principi della legge e con le disposizioni del presente decreto legislativo”.

Da questo punto di vista, allo scopo di evitare il verificarsi di momenti di assenza di copertura normativa, dunque, fino alla conclusione delle operazioni di trasformazione delle IPAB, alle medesime istituzioni continuano ad applicarsi le disposizioni previgenti, purché non contrastino con i principi della libertà dell’assistenza e della Legge n. 328/2000 e successive modifiche ed integrazioni.

2. Le Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza nel sistema normativo della Regione Siciliana

Con specifico riferimento alla Regione Siciliana, va brevemente ricordato che: 4

1. a. La Regione Siciliana (rectius l’Assemblea Regionale Siciliana, quale organo titolare del potere legislativo), ai sensi e per gli effetti dell’art. 14, primo comma, lettera m) dello Statuto Speciale di autonomia, dispone di competenza legislativa esclusiva nella materia espressamente enucleata come “pubblica beneficenza e opere pie”. Al riguardo la disposizione normativa sopra-menzionata così espressamente dispone:

art. 14, primo comma, lettera m) dello Statuto Speciale della Regione Siciliana:

<<1. L’Assemblea, nell’ambito della Regione e nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del popolo italiano, ha legislazione esclusiva sulle seguenti materie:

…

m) pubblica beneficenza ed opere pie.>>

b. In attuazione dell’art. 14, primo comma, lettera m) dello Statuto Speciale della Regione Siciliana, il D.P.R. 30 agosto 1975, n. 636 avente espressamente ad oggetto “Norme di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana in materia di pubblica beneficenza ed opere pie”, ha disposto il trasferimento in capo all’Amministrazione Regionale delle competenze amministrative già attribuite agli organi centrali e periferici dello Stato per il tramite della Legge 17 luglio 1890, n. 6972 e successive modifiche ed integrazioni, in materia di ordinamento e di controlli sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza e sugli enti comunali di assistenza, operanti nel territorio della Sicilia (cfr. si veda l’art. 1, primo comma);

c. Per effetto della L.R. 09 maggio 1986, n. 22 il legislatore regionale ha provveduto al “Riordino dei servizi e delle attività socio-assistenziali in Sicilia”, dettando al Titolo V “Disposizioni sulle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB)” concernenti la privatizzazione delle IPAB (cfr. si veda l’art. 30); le IPAB che non hanno caratteristiche di enti privati e, segnatamente, l’utilizzazione delle loro strutture (cfr. si veda l’art. 31); la riconversione delle strutture (cfr. si veda l’art. 32); la fusione ed estinzione delle IPAB proprietarie di strutture non utilizzabili e/o non altrimenti riconvertibili (cfr. si veda l’art. 34);

d. Infine, con il Decreto del Presidente della Regione Siciliana del 04 novembre 2002, sono state dettate “Linee-guida per l’attuazione del piano socio-sanitario della Regione Siciliana”, in cui si dà atto che la piena attuazione della Legge n. 328/2000, nel quadro di una più ampia ridefinizione del sistema dei servizi sociosanitari della Regione Siciliana, necessita di interventi legislativi che riguarderanno, tra l’altro, una legge di riordino delle IPAB. 5

3. Cenni storici e disamina sulla natura giuridica pubblica dell’IPAB Principe di Palagonia e Conte di Ventimiglia

L’Istituto Pubblico di Assistenza e Beneficenza “Principe di Palagonia e Conte di Ventimiglia”, sorge nel 1728 per iniziativa governativa (e quindi non connessa ad atti di ultima volontà di benestanti deceduti) del Sovrano del regno delle due Sicilie Ferdinando IV di Borbone il quale, commissionò all’Architetto Orazio Furetto, la realizzazione del Reale Ospizio di Beneficenza che corrisponde all’attuale Albergo dei Poveri allocato al numero civico 217 di Corso Calatafimi in Palermo.

Detta struttura, sorgeva per dare ricovero ed assistenza agli indigenti della città che costituivano larga parte della popolazione cittadina e, all’interno dello stabilimento, essi potevano svolgere, qualora fossero stati abili al lavoro, un’attività lavorativa per lo più di matrice artigianale. L’Istituto, utilizzando l’adiacente “giardino dei gelsi neri”, coltivava il baco da seta che serviva per la tessitura delle stoffe e dei tappeti.

Inoltre, i campi di pertinenza del fabbricato erano coltivati dagli stessi ricoverati garantendo il necessario apporto giornaliero di frutta e verdura. L’Istituto ricoverava altresì fanciulle traviate che venivano istruite all’arte del ricamo, del taglio e del cucito.

Nel corso degli anni, l’Istituto ha ceduto parte delle proprietà iniziali ed altre ne ha progressivamente acquistate mediante donazioni, accorpamenti con altre IPAB, le ultime delle quali risalgono al 1937 riguardando l’Istituto del Conte Ventimiglia e, nel 1998, acquisendo l’Istituto Corrado Lancia di Brolo.

Già sin d’ora la natura giuridica pubblica dell’Istituto emerge in modo palese: le IPAB poi privatizzate, nella maggior parte dei casi, sono sorte dalla volontà di privati cittadini che hanno messo a disposizione il loro patrimonio, oppure, sotto altro profilo, si sono attivati per la raccolta di fondi da investire successivamente in un’<<opera di carità>>.

Peraltro, in applicazione della Legge Regionale 09 maggio 1986, n. 22 – recante disposizioni di norme in materia di “Riordino dei servizi e delle attività socio-assistenziali in Sicilia” – avuto particolare riguardo alla disposizione normativa di cui all’art. 30, in virtù della quale andavano iscritte in un apposito elenco le istituzioni qualificabili come “enti privati”, l’Autorità Regionale di Controllo – l’allora Assessorato Regionale degli Enti Locali, oggi Assessorato Regionale della Famiglia, delle Politiche Sociali e del Lavoro – Dipartimento Regionale della Famiglia e delle Politiche Sociali presso il Servizio n. 9 II.PP.AA.BB. – dispose accertamenti ispettivi espressamente finalizzati all’accertamento della natura giuridica 6

pubblica dell’ente; da ciò scaturì l’emissione del Decreto Assessoriale n. 693 del 12 novembre 1987 che confermò, all’Istituto Palagonia, la natura giuridica di Istituzione Pubblica di Assistenza e Beneficenza.

La disposizione normativa de quo prevedeva altresì la determinazione degli standard strutturali e di personale dipendente utili all’ottenimento dell’iscrizione all’interno dell’Albo Regionale delle IPAB – Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza – con la contestuale emissione dell’autorizzazione al funzionamento per la tipologia prevista dalle norme statutarie.

Detti standard, vennero dapprima fissati con Decreto del Presidente della Regione Siciliana del 29 giugno 1988 – emesso in attuazione dell’art. 9 della Legge Regionale 09 maggio 1986, n. 22 – e, successivamente, con Decreto del Presidente della Regione Siciliana del 04 giugno 1996 recante gli “Schemi-tipo di convenzione per lo svolgimento dei servizi assistenziali ed il corrispettivo da stipulare con le Amministrazioni Comunali”.

La Regione Siciliana esercita un controllo tutorio sulle istituzioni pubbliche (e quindi anche sull’Istituto Pubblico di Assistenza e Beneficenza “Principe di Palagonia e Conte di Ventimiglia”), mediante l’approvazione dei bilanci di previsione, dei rendiconti consuntivi, delle alienazioni immobiliari, delle modifiche alla pianta organica e relativo regolamento organico, nonché sulle modifiche statutarie.

Per queste ultime, a fortiori è previsto un doppio controllo poiché, dopo l’esito assessoriale, si aggiunge un ulteriore riscontro posto in essere presso la Presidenza della Regione Siciliana, il quale a valle confluisce nell’emissione finale del Decreto Presidenziale di approvazione e pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana (G.U.R.S.).

L’Assessore Regionale alla Famiglia, alle Politiche Sociali e al Lavoro, con proprio decreto nomina il Consiglio di Amministrazione sulla base delle designazioni pervenute da parte dei soggetti pubblici (solo ed esclusivamente soggetti pubblici), così come previsto nello Statuto dell’ente, nonché esercita potestà ispettiva nei confronti dell’organo di amministrazione con potestà di scioglimento, in caso di accertamento di irregolarità insanabili ovvero, non altrimenti regolarizzate a seguito di diffida.

Peraltro, trattandosi di una Pubblica Amministrazione in senso tecnico, le controversie relative – non al rapporto di lavoro – ma alle modalità di svolgimento delle procedure selettive per il reclutamento del personale sono espressamente devolute alla giurisdizione amministrativa. 7

Le previsioni statutarie potranno poi dare piena evidenza della coerenza della natura giuridica pubblica dell’IPAB “Principe di Palagonia e Conte di Ventimiglia”, attingendo alle indicazioni – in negativo poiché rivolte alla individuazione degli “enti privati” – derivanti dal DPCM del 16 febbraio 1990.

In ultima analisi, così come ampiamente suffragato dall’orientamento giurisprudenziale prevalente della Suprema Corte di Cassazione, la natura giuridica pubblica dell’IPAB “Principe di Palagonia e Conte di Ventimiglia” è stata pienamente accertata e confermata dal Tribunale Civile di Palermo con sentenza n. 2313/2015.